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拯救农技推广凋敝之状 ——基层农技推广体系现状扫描（1）

点击次数：1268 日期：2005-06-09 编辑：超级管理员

体制之弊
    --- 探寻基层农技推广体系崩溃之因
    基层农技推广体系为何在现实中难以生存？追根溯源，要因在于当前体制存在弊端。
    推广体制非改不可
    自上而下的技术推广机制，造成农技推广决策的不确定性。中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜指出，目前我国农技推广机构的主要职能是完成各级政府的技术推广任务（而非考虑农民是否最需要这些技术）。这一计划经济时期沿袭下来的体制，为技术推广活动带来许多不确定性。一是技术的推广与否决定于政府财政是否有钱。如果当地财政紧张，即使政府认为某项技术重要，由于无法立项从而也影响到技术的推广。二是决定于政府财政部门及相关财政预算编制人员的知识水平与个人行为，如果这些官员认识不到农业技术的重要性，那么技术推广项目将不会被立项，从而也断绝了技术推广人员的活动经费。
    由于是自上而下确定的项目，未能充分考虑当地农民是否需要这些技术，结果被一些地方钻了空子。一些县市通过各种方法拿到这些项目，但在推广时却采取能应付则应付的办法，从而造成国家投资的浪费，甚至出现腐败现象。
    行政命令式的推广方式已不适应市场经济的需要。目前我国的许多农技推广活动仍以行政命令形式进行推广，推广活动是带任务、带指标进行的。由于这种形式难以适应市场经济的发展需要，因此经常带来问题。最常见的问题是，政府号召种植某种作物或发展某种果树，但当这些作物或果树发展起来时，农民又遭遇卖难，造成损失。政府这种'好心'办'坏事'的现象，是行政命令式技术推广的最直接后果之一。
    按专业设站，条块分割，多头管理，降低了农技推广的效率。目前我国的基层农技推广系统是按专业设站，其中种植业５站归农业行政部门领导，园艺站、果桑站等归园艺局、蚕桑局、林业局等领导，此外还有畜牧局、农机局、水产局等也参与农技推广工作。据河南省农业技术推广总站的同志介绍，国家过去有８个部分管农业技术推广，省里有六七个厅局。仅河南省农业厅下属的技术推广机构就有土肥站、种子站、农干校、农广校等６个单位，再加上林业、水利、农机等部门恐怕农业推广部门不下２０个。专家指出，多头管理体制是技术推广效率低下和技术推广资源浪费严重的原因之一。
    河南省农业技术推广总站副站长任洪志说，农民种一个小麦，种子要跑种子站，看病要找植保站，施肥要找土肥站……农民的技术需求是五花八门的，而专家涉及的面很窄，在时效和成本上给农民造成很大负担。现在很多部门都在搞'科技下乡'活动，哪一次投入不得几十万上百万元？与其走这个形式，还不如把钱投入到推广部门，实实在在为群众干点事。
    农技推广机构承担非农技推广职能的现象非常普遍。从事各种行政委托执法活动的农技人员比较多，乡一级的农技人员经常被乡政府抽调参加计划生育等'中心工作'。记者还观察到，在农技推广工作被漠视、经费不足和工资水平低的情况下，许多农技人员实际上不自觉地以公务员和行政执法人员自居，担心自己的执法职能被剥离出去而专门从事技术推广工作。
    对'三权下放'、'断粮断奶'的反思
    农业技术推广网络的破裂，直接原因是上世纪９０年代初开始受到的'冲击'，即行政单位体制改革的影响。在许多地方，涉及农技推广机构的改革是把乡镇农技推广人员人财物的管理权（简称'三权'）由县农业局下放到乡镇政府。这一改革的初衷是解决乡镇农技推广人员经费不足问题，加强乡镇政府对农技推广人员的管理，使其更好地为当地农民服务。然而，随着这一改革措施的推行，'三权下放'到乡镇的农技人员，其日常工作也只好服从乡镇的指派，乡镇工作变成了他们的主要工作，农技推广工作反而成了乡镇农技人员的'服从中心工作（行政）后的工作'。据调查，２００２年，'三权'未下放的县的乡镇农技推广人员下乡从事农技推广工作时间平均为１０５天，'三权'下放到乡镇的农技人员下乡天数反而平均只有８４天。另外，'三权下放'也在客观上为县乡两级领导安排其亲戚就业提供了机会。
    １９９３年，《农业技术推广法》和河南省实施该法的办法颁布实施，１９９５年至１９９６年，河南省政府又连续３次发文解决乡镇农业技术推广机构的'三定'（定机构、定编制、定人员）的问题，同时进行了声势浩大的农业'两法'执法检查，解决当时存在的'断奶'、'平调资产'、'抽血'等违法行为。但由于当时县乡分灶吃饭，乡镇财政压力开始增大，再加上在屡次机构改革中，大批超编人员开始进入农业推广机构'鸠占鹊巢'，大量农业技术推广机构终于名存实亡。
    政府财政对农技站'断奶断粮'的现象普遍存在，在很多地方直接导致了农技站的消失。１９９１年，国务院在有关文件中规定，把乡镇农业技术推广机构定为国家在基层的事业单位。１９９３年７月２日，全国人大常委会颁布的《农业技术推广法》第十一条也明确规定了乡、民族乡、镇农技推广机构为国家农技推广机构，又规定了'在财政预算内应保障用于农业技术推广的推广经费，并应当使该推广经费逐年增长'。然而，上述政策并未得到较好实施。在一些地方，农技推广部门都被列为差额拨款单位，至今大部分未予纠正。结果是严重的：据统计，上世纪９０年代出现对农业技术推广机构的'断奶断粮'后，全国有４４％的县级农业技术推广机构和４３％的乡镇农业技术推广机构被削减和停拨事业费，近１／３的技术人员离开技术岗位。
    农业部全国农业推广服务中心专家李立秋认为，农业技术推广机构之所以受到较大冲击，与我国政府的农业技术推广投资较少，以及各级政府对农业技术推广机构定性上的认识不一致有关。一种观点认为农业技术推广是公益性事业，必须由国家来承担其投资任务；另一种观点则认为过去计划经济体制下形成的农业技术推广体系已不适应市场经济发展的需要，必须推向市场。
    李立秋指出，许多农业技术具有公共产品的特性，保密性差，外部效应很强，在应用上要求必须大范围协同进行，很难进行商业化操作，必须由政府进行公共投资。在农技推广对象---千家万户农民非常分散的情况下，对技术人员的知识更新、新技术的引进试验与示范、技术人员的下乡等农业技术推广活动必须有一定的经费支持，对农业技术推广投资的缺乏将导致新技术不能及时到达农民手里。因此，农业技术推广的投资主体只能是政府，这是农业技术、农技推广天然的公益特性决定的。
    从实际情况看，允许政府农业技术推广机构从事经营，会引起一些单位或人员为了赚钱而增加农民的成本，并带来一系列负面影响。调查数据显示，即使是农业技术推广人员自身，对于有偿技术推广的认可率也仅为２５％。为此，李立秋、胡瑞法等专家呼吁：应该重建一个高效、纯公益性的农业技术推广体系！
    再造之路
    --- 重建高效、纯公益的农技推广体系
    去年全国两会期间，先后有１１０名全国人大代表提出议案，要求修改《农业技术推广法》，健全农技推广体系。翻看今年的议案，又有姜德明、李晓方等１００多名代表提出相同的议案。在今年的政府工作报告中，温家宝总理再次强调'加强农村科技推广体系建设'。那么，再造农技推广体系之路何在？
    修改法律：
    确认农技推广的公益性质
    理顺体制，法律先行。广东省农业科学院水稻研究所副所长李晓方认为，现行的《农业技术推广法》是１９９３年颁布实施的，一些条款已经难以适应新的形势发展要求，对于农技推广工作中存在的一些突出问题不能很好地进行协调和解决，急需审议和修订。

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